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【上海純水設(shè)備行業(yè)新聞】

繼《長江維護(hù)法》實(shí)施之后，中華民族的母親河黃河有了第一部法律—黃河維護(hù)法》這也是國第二部流域法律。十三屆全國人大常委會第三十七次會議10月30日表決通過《黃河維護(hù)法》

這部法律的制定實(shí)施，為在法治軌道上推進(jìn)黃河流域生態(tài)維護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供了有力保證。

一部基礎(chǔ)性、綜合性和統(tǒng)領(lǐng)性的專門法

受歷史、地理和氣候等因素的影響，黃河流域維護(hù)和治理任務(wù)重。為解決黃河流域面臨的水資源緊缺、生態(tài)脆弱、洪水威脅、水土流失、泥沙淤積、局地生態(tài)退化、高質(zhì)量發(fā)展不充分、民生發(fā)展缺乏等突出問題，國先后出臺了黃河流域生態(tài)維護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》等政策文件，提出了將黃河流域生態(tài)維護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略的要求。全面依法治國和重大改革于法有據(jù)的前提下，依法治河是肯定選擇。

黃河維護(hù)法》作為黃河流域的基礎(chǔ)性、綜合性和統(tǒng)領(lǐng)性的專門法律，能夠結(jié)合黃河流域的特殊問題制定具有針對性的規(guī)定，生態(tài)維護(hù)與修復(fù)、水資源節(jié)約集約利用、水沙調(diào)控與防洪安全、污染防治等方面建立黃河流域生態(tài)環(huán)境維護(hù)規(guī)范，為黃河流域生態(tài)環(huán)境維護(hù)提供全方位的法律保證。武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長秦天寶說。

黃河維護(hù)法》習(xí)近平生態(tài)文明思想的法律表達(dá)，國環(huán)境立法專門化、體系化的新成就。黃河維護(hù)法》站在三生共贏’生產(chǎn)發(fā)達(dá)、生活美好、生態(tài)平衡）高度，以水為核心、河為紐帶、流域?yàn)楦窬?，以高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高水平維護(hù)為目標(biāo)，緊扣黃河的特點(diǎn)和當(dāng)前的國情，借鑒《長江維護(hù)法》基礎(chǔ)上，對水生態(tài)保護(hù)修復(fù)、水資源維護(hù)節(jié)約、水災(zāi)害防御調(diào)控、水環(huán)境污染防治、流域高質(zhì)量發(fā)展、文化維護(hù)傳承弘揚(yáng)等問題作了全面系統(tǒng)的規(guī)定，中國環(huán)境立法史上具有重要意義，也為全球流域生態(tài)文明立法作出了中國貢獻(xiàn)。北京林業(yè)大學(xué)黃河流域生態(tài)維護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展研究院研究員楊朝霞說。

這部法成為黃河流域生態(tài)維護(hù)的專門法、系統(tǒng)法、綜合法。專門法是指使黃河維護(hù)有了針對自己重點(diǎn)問題、契合自己環(huán)境特性、符合自己實(shí)踐需求的特別立法；系統(tǒng)法是指把原本散見于不同法律法規(guī)的黃河維護(hù)、發(fā)展相關(guān)制度舉措納入統(tǒng)一框架，進(jìn)行統(tǒng)籌布置，形成制度合力；綜合法是指融污染防治、資源利用、生態(tài)維護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、文化維護(hù)等不同領(lǐng)域法律規(guī)則于一爐，真正實(shí)現(xiàn)綜合治理、協(xié)調(diào)發(fā)展。北京大學(xué)法學(xué)院研究員鞏固說。

建立生態(tài)維護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

黃河維護(hù)法》最大創(chuàng)新在于建立‘黃河流域生態(tài)維護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制’對黃河流域生態(tài)維護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)工作進(jìn)行全面指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、審查審議，協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門事項(xiàng)，督促檢查工作落實(shí)情況，從而有效消除管理‘碎片化’執(zhí)行難’等傳統(tǒng)痼疾，實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、整體維護(hù)。鞏固介紹道，這部法務(wù)實(shí)管用的舉措很多。例如，省際河湖長聯(lián)席會議制度”易于操作、現(xiàn)實(shí)可行，有利于不同省份之間協(xié)調(diào)分工、交流溝通，真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一維護(hù)。水資源剛性約束制度把水資源作為合理規(guī)劃鄉(xiāng)村、土地、人口、生產(chǎn)以及國土開發(fā)、鄉(xiāng)村布局的基礎(chǔ)，確保人類活動在水資源承載能力范圍內(nèi)。要求黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌相關(guān)部門、政府健全相關(guān)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，完善生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)演講和預(yù)警機(jī)制，有利于完全摸清黃河“家底”及時(shí)發(fā)現(xiàn)情況、問題。

黃河維護(hù)法》建立了黃河流域生態(tài)維護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，為強(qiáng)化流域管理提供了機(jī)制保證，有利于貫徹統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)度的原則，建立黃河流域上下游跨地區(qū)、跨部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)高效的協(xié)調(diào)機(jī)制。秦天寶說。黃河維護(hù)法》明確，黃河流域管理機(jī)構(gòu)作為為黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作提供支撐保證的機(jī)構(gòu)，建立水資源、水沙、防洪防凌綜合調(diào)度體系；制定和調(diào)整黃河水量分配方案和跨省支流水量分配方案；組織實(shí)施黃河干支流水庫群統(tǒng)一調(diào)度；編制水沙調(diào)控方案；審批黃河干流以及跨省重要支流取水申請和短限額以上的取水申請；編制黃河干流和重要支流、重要水工程的洪水調(diào)度方案等。相關(guān)職責(zé)集中于黃河流域全域和跨區(qū)域的重大事項(xiàng)，旨在發(fā)揮水資源綜合效益、統(tǒng)一管理尺度。法律還規(guī)定，國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法開展流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理相關(guān)工作。

不謀全局者，缺乏謀一域。相比于《長江維護(hù)法》黃河維護(hù)法》對統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制規(guī)定得更為詳細(xì)，共有9處出現(xiàn)了協(xié)調(diào)機(jī)制’前后共用7個(gè)條文分別對流域協(xié)調(diào)機(jī)制的主要職能、職責(zé)分工、信息共享機(jī)制、地方協(xié)作機(jī)制、專家咨詢委員會等問題作出了系統(tǒng)規(guī)定。例如，第12條規(guī)定：黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國務(wù)院有關(guān)部門和黃河流域省級人民政府，已經(jīng)建立的臺站和監(jiān)測項(xiàng)目基礎(chǔ)上，健全黃河流域生態(tài)環(huán)境、自然資源、水文、泥沙、荒漠化和沙化、水土堅(jiān)持、自然災(zāi)害、氣象等監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系。楊朝霞說。

對上中下游作出統(tǒng)一且有針對性規(guī)定

黃河不同河段關(guān)注問題不同，上游是水源涵養(yǎng)、中游是水土流失、下游是水量缺乏。問題不同，對策不同。黃河維護(hù)法》采取一般規(guī)定和特殊措施相結(jié)合的方式，先規(guī)定黃河流域?qū)崿F(xiàn)綠色發(fā)展的原則、目標(biāo)、政府職能和要求，再結(jié)合黃河流域上中下游的發(fā)展特點(diǎn)，制定針對性措施。

秦天寶分析說，首先，黃河維護(hù)法》從觀念上明確生態(tài)維護(hù)和綠色發(fā)展的協(xié)調(diào)關(guān)系，以生態(tài)維護(hù)為前提優(yōu)化調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)力布局。其次，鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中，明確政府引導(dǎo)建設(shè)節(jié)水型鄉(xiāng)村、海綿鄉(xiāng)村、生態(tài)宜居鄉(xiāng)村，推動企業(yè)清潔化改造、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，與“推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作”宏觀目標(biāo)緊密結(jié)合，以確保與生態(tài)系統(tǒng)和資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，助推黃河流域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步、綠色增長。最后，考慮到黃河上中游地區(qū)以能源、化工、原材料加工和牧業(yè)等激進(jìn)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，煤化工、焦化、有色金屬冶煉、鋼鐵等“兩高一資”企業(yè)沿黃河干支流集中的突出問題，雙管齊下，不只嚴(yán)格限制布局高耗水、高污染或者高耗能項(xiàng)目和新建各類開發(fā)區(qū)等行為，而且要求煤炭、火電、鋼鐵、焦化、化工、有色金屬等行業(yè)開展清潔生產(chǎn)，依法實(shí)施強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核。

實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間布局有序化、合理化

國土空間利用格局優(yōu)化的理念是黨的十八大開始樹立起來的空間的有序化，即生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的均衡，生態(tài)文明建設(shè)的重要手段，也是一個(gè)基礎(chǔ)的手段，只有空間規(guī)劃好了才干搞好宏觀布局，維護(hù)好足夠的生態(tài)空間，以滿足人民群眾對良好生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的需要。黃河維護(hù)法》第22條等條文對國土空間規(guī)劃作了系統(tǒng)、科學(xué)的規(guī)定，這是值得高度肯定的楊朝霞說。

黃河維護(hù)法》規(guī)定，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間總體規(guī)劃的編制以及重大產(chǎn)業(yè)政策的制定，應(yīng)當(dāng)與黃河流域水資源條件和防洪要求相適應(yīng)，并進(jìn)行科學(xué)論證；國家對黃河流域國土空間嚴(yán)格實(shí)行用途管制，制定生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，報(bào)國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門備案后實(shí)施；禁止擅自占用耕地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地。

樹立“量水而行、節(jié)水為重”基本原則

黃河維護(hù)法》樹立‘量水而行、節(jié)水為重’基本原則，堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)的思路，實(shí)行水資源剛性約束制度、強(qiáng)制性用水定額管理制度、高耗水產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單和淘汰類高耗水產(chǎn)業(yè)目錄制度、取水許可限批制度等，不只對用水總量、用水效率等予以明確要求，而且堅(jiān)決抑制不合理用水需求，大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)和技術(shù)。秦天寶說。

黃河維護(hù)法》專設(shè)‘水資源節(jié)約集約利用’一章，作出系統(tǒng)布置，并實(shí)行水資源剛性約束制度。鞏固說。

水是一個(gè)剛性的約束，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要與自然資源的稟賦、生態(tài)的閾值相適應(yīng)，任何一個(gè)地方的發(fā)展速度、發(fā)展強(qiáng)度、發(fā)展模式以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，都要與當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境狀況和自然資源稟賦堅(jiān)持一致。黃河維護(hù)法》規(guī)定‘量水而行’基本原則，覺得這是本法的一大亮點(diǎn)。楊朝霞說。

黃河維護(hù)法》規(guī)定黃河流域縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制黃河流域以人工湖、人工濕地等形式新建人造水景觀，黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門加強(qiáng)監(jiān)督管理。楊朝霞認(rèn)為，這傳達(dá)出國家堅(jiān)決遏制大搞“造湖大躍進(jìn)”嚴(yán)禁脫離實(shí)際建設(shè)人工湖、人造水景觀的決心。

重視民生保證和市場化方法的運(yùn)用

建設(shè)生態(tài)文明要走生產(chǎn)發(fā)達(dá)、生活美好、生態(tài)平衡‘三生共贏’文明發(fā)展道路，切忌顧此失彼、本末倒置。生活美好首先要關(guān)注基本的民生問題。對此，黃河維護(hù)法》不只專門規(guī)定了高質(zhì)量發(fā)展的問題，還對人們民生保證等生活問題給予了特別的關(guān)注。楊朝霞說。

黃河維護(hù)法》規(guī)定，國家實(shí)行黃河流域重點(diǎn)水域禁漁期制度，黃河流域縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依照國家有關(guān)規(guī)定做好禁漁期漁民的生活保證工作；黃河流域水資源利用，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧、集約使用、精打細(xì)算，優(yōu)先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，保證基本生態(tài)用水，統(tǒng)籌生產(chǎn)用水；除生活用水等民生保證用水外，黃河流域水資源超載地區(qū)不得新增取水許可，水資源臨界超載地區(qū)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制新增取水許可。

楊晚霞補(bǔ)充道：科技驅(qū)動、政府管理、市場調(diào)節(jié)和社會參與是建設(shè)生態(tài)文明主要的動力機(jī)制。黃河維護(hù)法》不只重視政府規(guī)制行政命令的方法，還注重市場化方法的運(yùn)用，尤其是階梯水價(jià)，讓老百姓參與其中。因?yàn)槊利愔袊ㄔO(shè)需要每個(gè)人的自覺行動。

設(shè)置專章維護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化

黃河歷史文化悠久，文化維護(hù)與傳承相關(guān)問題迫切需要解決，黃河維護(hù)法》不只將維護(hù)傳承黃河文化作為立法目的之一，而且設(shè)置專章規(guī)定了實(shí)施方式，標(biāo)志著對黃河流域生態(tài)維護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理方面的高度重視，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌三者之間的關(guān)系，從而推動黃河文化發(fā)明性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展。

秦天寶說：維護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化極大地推動了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為了謀求與農(nóng)業(yè)、水利、制造業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、服務(wù)業(yè)等深度融合，需要科學(xué)合理統(tǒng)籌黃河文化、流域水景觀和水工程等資源，建設(shè)黃河文化旅游帶。但需要以符合黃河防洪和河道、湖泊管理要求，防止破壞生態(tài)環(huán)境和文化遺產(chǎn)為原則，對黃河流域旅游活動以及相關(guān)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行評估和許可，符合黃河流域生態(tài)環(huán)境維護(hù)要求的前提下開展活動。

黃河文化維護(hù)傳承弘揚(yáng)’章為文旅部門和地方政府設(shè)定諸多任務(wù)，如編制規(guī)劃、推動文化體系建設(shè)，開展歷史研究，建立文化資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，加強(qiáng)文化遺產(chǎn)維護(hù)，建設(shè)教育基地、文化公園，購買公共文化服務(wù)，開展文化旅游，鼓勵文藝創(chuàng)作等。相關(guān)活動、項(xiàng)目在具體實(shí)施時(shí)均應(yīng)當(dāng)注重挖掘和發(fā)揚(yáng)與保證黃河安瀾、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)的內(nèi)容，為后兩者的實(shí)現(xiàn)提供精神動力和智力支持。鞏固說。

黃河文化是中華民族的根和魂。黃河流域孕育了裴李崗文化、大地灣文化、仰韶文化、齊家文化、龍山文化、大汶口文化、二里頭文化等激進(jìn)文化以及河湟文化、關(guān)中文化、河洛文化、齊魯文化等地域文化，維護(hù)、傳承和弘揚(yáng)黃河文化，延續(xù)中華民族的文脈，增強(qiáng)中華民族的文化認(rèn)同和文化自信的重要根基。黃河維護(hù)法》第八章用9個(gè)條文，對黃河流域文化維護(hù)傳承弘揚(yáng)規(guī)劃的編制、文化遺產(chǎn)維護(hù)、文化公園建設(shè)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文藝作品創(chuàng)作、文化宣傳和國際傳達(dá)等問題做了系統(tǒng)規(guī)定，這可以說是本法的又一亮點(diǎn)，值得點(diǎn)贊。楊朝霞說。

既作“禁止性”規(guī)定又避免“一刀切”

秦天寶說，黃河維護(hù)法》也規(guī)定了一系列禁止性措施便于實(shí)踐操作，如禁止在黃河干支流岸線管控范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建化工園區(qū)和化工項(xiàng)目；禁止在黃河流域水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱區(qū)域開展可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動；禁止侵占刁口河等黃河備用入海流路；禁止在黃河流域開放水域養(yǎng)殖、投放外來物種和其他非外地物種種質(zhì)資源等。

制定“禁止性”規(guī)定的同時(shí)，黃河維護(hù)法》還有例外條款、原則性規(guī)定，為地方立法留有空間，方便地方根據(jù)實(shí)際情況，制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，防止呈現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象。

黃河維護(hù)法》規(guī)定，禁止在黃河干流岸線和重要支流岸線的管控范圍內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建尾礦庫；但是以提升平安水平、生態(tài)環(huán)境維護(hù)水平為目的改建除外。干支流目錄、岸線管控范圍由國務(wù)院水行政、自然資源、生態(tài)環(huán)境主管部門依照職責(zé)分工，會同黃河流域省級人民政府確定并公布。

岸線管控范圍的問題，沒有‘一刀切’規(guī)定一公里或三公里，而是授權(quán)水利部、生態(tài)環(huán)境部等部委會同省級人民政府確定，更科學(xué)。楊朝霞說。