非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度的闡述
【上海純水設(shè)備行業(yè)新聞】
非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度是落實(shí)水資源承載力剛性約束指標(biāo)和強(qiáng)化節(jié)約用水管理的重大舉措，國(guó)繼居民階梯水價(jià)政策2013年全面實(shí)施以后在計(jì)劃用水管理領(lǐng)域的又一重大政策。簡(jiǎn)述了國(guó)計(jì)劃用水管理的主要政策，論述了計(jì)劃用水管理與定額管理的主要區(qū)別，比較分析了國(guó)內(nèi)部分省市的實(shí)施方案，此基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)例重點(diǎn)探討了用水定額值的局限性、不同核定方式的管理問(wèn)題以及與地方法律法規(guī)的抵觸等全面推進(jìn)超定額累進(jìn)加價(jià)制度的難點(diǎn)，最后提出了非居民用水戶定額管理的發(fā)展方向。
為加強(qiáng)需求管理，做到以水定產(chǎn)，1988年出臺(tái)的中華人民共和國(guó)水法》以下簡(jiǎn)稱“水法”第七條規(guī)定，南京純水設(shè)備國(guó)家實(shí)行計(jì)劃用水，厲行節(jié)約用水，這是確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康繼續(xù)發(fā)展的重要舉措。目前非居民用水占全國(guó)城鎮(zhèn)供水總量的比例已高達(dá)50%居民用戶全面實(shí)施階梯水價(jià)的同時(shí)，提高非居民用戶節(jié)水意識(shí)，引導(dǎo)非居民用戶、特別是高耗水行業(yè)和用水大戶節(jié)水，緩解水資源供需矛盾、保證國(guó)家水安全的重要舉措。
臨時(shí)以來(lái)，國(guó)大部分鄉(xiāng)村采用計(jì)劃用水管理，從而實(shí)現(xiàn)了用水總量控制的剛性約束。然而，不可否認(rèn)操作中也有重視實(shí)際用水情況，忽略用水戶的管理，使得用水計(jì)劃偏寬松而不能發(fā)揮應(yīng)有的節(jié)水作用的情況呈現(xiàn)。2017年10月12日，國(guó)家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了關(guān)于加快建立健全城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度的指導(dǎo)意見》發(fā)改價(jià)格[2017]1792號(hào))文件要求2020年底前，各地要全面推行非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度。建立健全非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度，以嚴(yán)格用水定額管理為依托，以改革完善計(jì)價(jià)方式為抓手，通過(guò)健全制度、完善規(guī)范、落實(shí)責(zé)任、保證措施等手段，提高用水戶節(jié)水意識(shí)，促進(jìn)水資源節(jié)約集約利用和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。主要內(nèi)容包括非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)實(shí)施范圍、用水定額、分檔水量和加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、加價(jià)項(xiàng)目、計(jì)費(fèi)周期、資金用途等。
為順利推進(jìn)非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)工作，本文基于計(jì)劃用水和節(jié)約用水管理現(xiàn)狀以及局部省市已經(jīng)出臺(tái)的實(shí)施方案，匯總分析非居民用水計(jì)劃管理和定額管理的主要差異，深入剖析定額管理的難點(diǎn)，同時(shí)對(duì)定額管理的進(jìn)一步推行提出建議。
1計(jì)劃用水管理主要政策
水法”歷經(jīng)2002年和2009年兩次修訂，水法”第四十九條規(guī)定，用水應(yīng)當(dāng)計(jì)量，并按照批準(zhǔn)的用水計(jì)劃用水。用水實(shí)行計(jì)量收費(fèi)和超定額累進(jìn)加價(jià)制度。1988年發(fā)布的鄉(xiāng)村節(jié)約用水管理規(guī)定》第三條規(guī)定，鄉(xiāng)村實(shí)行計(jì)劃用水和節(jié)約用水。水法及相關(guān)法律法規(guī)的框架下，全國(guó)各地基本都有相應(yīng)的鄉(xiāng)村節(jié)約用水辦公室或者計(jì)劃用水辦公室推進(jìn)相關(guān)管理工作。
實(shí)操管理層面上，國(guó)的節(jié)約用水管理主要包括節(jié)水型社會(huì)建設(shè)和節(jié)水型鄉(xiāng)村創(chuàng)立，兩種方式相互交融，協(xié)同推進(jìn)。節(jié)水型社會(huì)建設(shè)由水利部牽頭，相關(guān)技術(shù)文件包括《十三五”水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)方案》節(jié)水型社會(huì)建設(shè)“十三五”規(guī)劃》全民節(jié)水行動(dòng)計(jì)劃》水利部關(guān)于開展縣域節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)建設(shè)工作的通知》節(jié)水型社會(huì)評(píng)價(jià)規(guī)范》等。節(jié)水型鄉(xiāng)村創(chuàng)建由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭，相關(guān)技術(shù)文件包括《關(guān)于全面開展創(chuàng)建節(jié)水型鄉(xiāng)村活動(dòng)的通知》建城[2004]115號(hào))國(guó)家節(jié)水型鄉(xiāng)村考核規(guī)范》國(guó)家節(jié)水型鄉(xiāng)村申報(bào)與考核辦法》等。每年5月份由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)文倡議的全國(guó)鄉(xiāng)村節(jié)約用水宣傳周”強(qiáng)化全民參與，以宣傳節(jié)水型社區(qū)、企業(yè)(單位)創(chuàng)建效果為載體，將節(jié)水宣傳深入到企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校、社區(qū)、家庭和個(gè)人，極大地增強(qiáng)了全社會(huì)的節(jié)水意識(shí)。
2計(jì)劃管理與定額管理的主要區(qū)別
計(jì)劃用水管理起步早，全國(guó)各地都已形成了較為幼稚和相對(duì)完善的管理方法。各地結(jié)合實(shí)際制定了詳細(xì)的非居民用水計(jì)劃指標(biāo)下達(dá)、調(diào)整以及超計(jì)劃加價(jià)水費(fèi)的征收方法。用水計(jì)劃指標(biāo)主要根據(jù)各行政區(qū)域用水總量控制指標(biāo)、用水定額、供水單位的供水能力等因素，并結(jié)合重點(diǎn)用水單位的用水計(jì)劃建議、用水項(xiàng)目情況、前3年同期抄表計(jì)費(fèi)水量等用水情況來(lái)核定。計(jì)劃管理突出體現(xiàn)了用水戶的用水需求是否符合年度用水總量計(jì)劃和供需平衡要求、否符合產(chǎn)業(yè)政策、否符合行業(yè)用水定額規(guī)范、否達(dá)到行業(yè)合理用水水平和發(fā)展需求以及用水單位節(jié)水措施的落實(shí)情況。水務(wù)管理部門會(huì)在年底前下達(dá)下一年度和各月用水計(jì)劃指標(biāo)。逾越月度用水計(jì)劃指標(biāo)的實(shí)施超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)。加價(jià)規(guī)范各地不同，通常為現(xiàn)行自來(lái)水價(jià)的2~4倍。
定額管理是以行業(yè)取用水定額規(guī)范為核心，依據(jù)定額通過(guò)計(jì)算評(píng)估用水戶的用水情況。其應(yīng)用較為幼稚的領(lǐng)域是水資源管理和居民用水階梯水價(jià)管理。關(guān)于水資源費(fèi)征收規(guī)范有關(guān)問(wèn)題的通知》發(fā)改價(jià)格[2013]29號(hào))規(guī)定，除水力發(fā)電、鄉(xiāng)村供水企業(yè)取水外，各取水單位或個(gè)人超計(jì)劃或者超定額取水實(shí)行累進(jìn)收取水資源費(fèi)。水資源費(fèi)超定額征收就是以行業(yè)取水定額為主要依據(jù)，水務(wù)管理部門核定其取水總量，并下達(dá)取水計(jì)劃，超出計(jì)劃或定額一定比例(<20%,20%~40%,>40%水量局部，分別依照加價(jià)1倍、2倍和3倍進(jìn)行征收。居民用水階梯水價(jià)實(shí)質(zhì)也是超定額累進(jìn)加價(jià)，各鄉(xiāng)村階梯水量根據(jù)《鄉(xiāng)村居民生活用水量規(guī)范》GB/T50331參考《關(guān)于加快建立完善城鎮(zhèn)居民用水階梯價(jià)格制度的指導(dǎo)意見》發(fā)改價(jià)格[2013]2676號(hào))和近三年居民實(shí)際月人均用水量確定。為達(dá)到居民家庭用戶第一階梯80%以上的覆蓋率，減少推進(jìn)的難度，各地制定的第一階梯水量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于定額水量。
非居民用水方面，情況極其復(fù)雜，種類極其多樣，差異極其巨大。和計(jì)劃管理相比，定額管理需要對(duì)用水戶的基礎(chǔ)資料進(jìn)行收集，需要對(duì)用水單位產(chǎn)品產(chǎn)量、用水人數(shù)、辦公面積、綠化面積、冷卻塔數(shù)量及運(yùn)行時(shí)間等涉及用水環(huán)節(jié)的每一項(xiàng)數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)和計(jì)算。而這方面尚沒(méi)有切實(shí)可行的解決方案。由表1可知，雖然二者同屬于用水總量控制的框架，但在用水核定方式、核定周期、費(fèi)用歸屬以及實(shí)施的難易水平等方面有顯著不同。一方面，計(jì)劃用水管理帶有強(qiáng)烈的行政管理色彩，突出“總量”控制，定額管理在理念上更加先進(jìn)，突出“精細(xì)化管理”核定依據(jù)上，計(jì)劃管理采用近三年用水?dāng)?shù)據(jù)，而定額管理需要行業(yè)用水定額以及產(chǎn)品產(chǎn)量、用水人數(shù)、辦公面積、綠化面積、冷卻塔數(shù)量及運(yùn)行時(shí)間等基礎(chǔ)資料。核定周期也由原來(lái)的年，可以細(xì)化至季度或月。另一方面，定額管理將這部分收入歸于供水企業(yè)，充分標(biāo)明定額管理歸屬于經(jīng)濟(jì)杠桿手段，偏重于市場(chǎng)調(diào)節(jié)而非行政手段，定額管理并不限定企業(yè)用水，只是用經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)企業(yè)高效用水和節(jié)約用水，與計(jì)劃用水管理的總量控制”有著實(shí)質(zhì)不同。
3局部省市實(shí)施方案比較分析
截至2018年8月底，全國(guó)大部分省市陸續(xù)發(fā)布了非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度的實(shí)施方案，各地在堅(jiān)持因地制宜、保證合理需求、積極穩(wěn)妥推進(jìn)的基本原則下，結(jié)合實(shí)際情況和水資源稟賦現(xiàn)狀，制定了方案。表2中廣東省《關(guān)于全面推行和完善非居民用水超定額超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)制度的指導(dǎo)意見》粵發(fā)改價(jià)格[2015]805號(hào))印發(fā)于2015年年底，文件中所述的超定額超計(jì)劃管理與國(guó)家發(fā)改委倡導(dǎo)的超定額管理有些不同;其他省市的實(shí)施方案均在國(guó)家發(fā)改委文件印發(fā)之后出臺(tái)，都是依照國(guó)家發(fā)改委文件要求和精神制定的
1實(shí)施范圍不同。安徽省明確為城鎮(zhèn)公共供水管網(wǎng)供水的納入城鎮(zhèn)供水行政主管部門供水計(jì)劃管理的非居民用水戶;天津市規(guī)定為城鎮(zhèn)公共管網(wǎng)供水，并納入水務(wù)部門用水定額管理，且已抄表到戶的非居民自來(lái)水用戶(含特種行業(yè)用水戶);其他省市則引用國(guó)家發(fā)改委的通知要求，籠統(tǒng)地規(guī)定為城鎮(zhèn)公共供水管網(wǎng)供水的非居民用戶。居民階梯水價(jià)政策是以住宅為單位，便于全面實(shí)施，單從用戶數(shù)量上來(lái)講，納入鄉(xiāng)村計(jì)劃用水管理的非居民用水戶比例較低，可能只占10%~20%但是水量占比達(dá)到所有非居民用水量的90%以上，針對(duì)非居民用水戶，上海純水設(shè)備各地基本上都是堅(jiān)持全面推進(jìn)，分級(jí)管理;用水大戶，重點(diǎn)管理的基本原則。
2核定周期、核定方式不同。核定周期基本以年度為主，核定方式，大部分采用事前核定，唯有福建省明確為事后核定。
3分檔水量不同。基本采用三檔，有些未明確具體的分檔規(guī)范如江蘇省、福建省，已明確分檔規(guī)范的規(guī)范也不盡相同，天津市以超定額20%作為水平線，浙江省、重慶市以超定額30%作為水平線，安徽省則以超定額50%作為水平線。
4收入歸屬不同。江蘇省、廣東省明確為財(cái)政收入，其他省市則作為供水企業(yè)收入。局部省市非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度實(shí)施方案比較分析見表2
4全面推進(jìn)非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度的難點(diǎn)
4.1用水定額的局限性
用水定額是實(shí)施定額管理的核心和基礎(chǔ)，但目前尚沒(méi)有國(guó)家強(qiáng)制規(guī)范，大多為地方推薦規(guī)范。
根據(jù)《用水定額編制技術(shù)導(dǎo)則》GB/T32716-2016用水定額是指一定時(shí)期內(nèi)用水戶單位用水量的限定值，包括農(nóng)業(yè)用水定額、工業(yè)用水定額、服務(wù)業(yè)及建筑業(yè)用水定額和生活用水定額。工業(yè)用水定額是指一定時(shí)期內(nèi)工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)單位產(chǎn)品或發(fā)明單位產(chǎn)值的取水量限定值。服務(wù)業(yè)用水定額是指一定時(shí)期內(nèi)服務(wù)單位單個(gè)用水人員或者單個(gè)服務(wù)設(shè)施、單位服務(wù)面積、單個(gè)服務(wù)對(duì)象等單位時(shí)間用水量的限定值。用水定額編制應(yīng)符合科學(xué)合理、節(jié)約用水、因地制宜、可操作性原則。編制工業(yè)用水通用定額時(shí)通常對(duì)不同廠家生產(chǎn)的同一產(chǎn)品的用水情況進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)分析，通過(guò)二次平均方法計(jì)算，最終確定用水定額。服務(wù)業(yè)用水定額主要包括機(jī)關(guān)、賓館、學(xué)校、醫(yī)院、餐飲、商業(yè)、綠化、洗車等，編制方法類似于工業(yè)產(chǎn)品用水定額。每個(gè)產(chǎn)品、每個(gè)行業(yè)的用水定額值都不一樣，如《浙江省用(取)水定額(2015年)共涵蓋了農(nóng)林牧漁、工業(yè)、城鄉(xiāng)居民生活和城鎮(zhèn)公共用水等58個(gè)行業(yè)、841個(gè)定額，大多數(shù)定額值是一個(gè)區(qū)間，如涼茶生產(chǎn)定額值為28m3/103L浙江省住宿業(yè)用水定額如表3所示，上海市地方規(guī)范《學(xué)校、醫(yī)院、旅館主要生活用水定額及其計(jì)算方法》DB31/T391-2007中未對(duì)旅游飯店進(jìn)行分級(jí)，只規(guī)定了旅館床位用水為300L/床·d由此可見，即便水資源稟賦相近的省市，用水定額值也不相同。用水定額主要是通過(guò)典型調(diào)查得出的理論上可以覆蓋70%~80%用戶，但受限于樣本調(diào)查的范圍，定額值實(shí)際覆蓋范圍可能要小于70%
用水定額來(lái)自于統(tǒng)計(jì)調(diào)查結(jié)果，存在一定的局限性;企業(yè)節(jié)水工藝隨著科技進(jìn)步不時(shí)發(fā)展，行業(yè)用水定額無(wú)法隨著企業(yè)用水情況的變化及時(shí)作出修訂，存在明顯的滯后性;另外用水定額還存在空白點(diǎn)，理論上也不可能覆蓋所有的用水行業(yè)。
4.2不同核定方式帶來(lái)的操作難度
計(jì)劃用水在事前下達(dá)，以用水單位近三年實(shí)際用水量為主要依據(jù)，以一定比例核算近三年同期月用水量，按月下達(dá)計(jì)劃，操作較為簡(jiǎn)單。而用水定額管理則可采取事前、事后兩種核定方式(見表4對(duì)管理提出更高要求。
事后核定，即用水計(jì)量周期結(jié)束以后再依據(jù)用水單位生產(chǎn)的產(chǎn)品產(chǎn)量、用水人口等用水環(huán)節(jié)的所有數(shù)據(jù)，乘以相應(yīng)的用水定額得到用水指標(biāo)總量。如賓館行業(yè)依照實(shí)際入住率，乘上以床位為單位的定額數(shù)，得到當(dāng)月的用水指標(biāo)總量，再把實(shí)際發(fā)生的用水總量與用水指標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，判斷是否需要超定額收費(fèi)。但事后核定存在可操作性差，用水管理部門不可能介入企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，無(wú)法準(zhǔn)確獲取產(chǎn)品產(chǎn)量、用水人口、綠化用水、冷卻塔補(bǔ)水等數(shù)據(jù);用水單位填報(bào)的相關(guān)信息，水務(wù)管理部門也難以逐一核實(shí)。
針對(duì)事后核定的弊端，用水戶的用水指標(biāo)核定也可在事前進(jìn)行。具體為，以用水單位預(yù)估產(chǎn)品產(chǎn)量、預(yù)估的用水環(huán)節(jié)等數(shù)據(jù)并充分結(jié)合近三年同期實(shí)際水量，核定用水指標(biāo)，下達(dá)用水計(jì)劃。待實(shí)際用水發(fā)生后，若企業(yè)存在異議，可提交相應(yīng)資料二次核定。用水指標(biāo)核定方式的主要異同詳見表4事前核定的主要優(yōu)勢(shì)有：
1與事后核定相比，該方法可操作性強(qiáng)，水務(wù)行政主管部門的管理利息顯著降低。事后的二次核定，考慮了用水戶的實(shí)際情況，符合發(fā)改委20171792號(hào)文)中“保證合理需求”基本精神。
2水資源費(fèi)超定額累進(jìn)加價(jià)、居民用水階梯加價(jià)也采用了事前核定。非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)宜與前二者統(tǒng)一。
3用水單位填報(bào)的相關(guān)信息，水務(wù)管理部門無(wú)需逐一核實(shí)。如果發(fā)生核定水量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于同期水量，或者核定水量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于同期水量的情況，可以依照近三年同期水量進(jìn)行調(diào)整。
4.3與地方法規(guī)的抵觸
關(guān)于加快建立健全城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度的指導(dǎo)意見》發(fā)改價(jià)格[2017]1792號(hào))與局部省市法律法規(guī)存在抵觸(見表5主要有兩個(gè)方面，一是管理的方式是計(jì)劃管理還是定額管理;二是加價(jià)形成的收入歸屬，供水企業(yè)收入還是政府財(cái)政收入，這都充分說(shuō)明定額管理推進(jìn)難度之大，各地都還在摸索試點(diǎn)方法。
5結(jié)論
非居民用水定額管理作為節(jié)約用水精細(xì)化管理的一種手段是全面落實(shí)“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”新時(shí)期治水方針的重要舉措，對(duì)于夯實(shí)用水單位管理基礎(chǔ)、健全管理制度、培養(yǎng)節(jié)水意識(shí)、提升管理水平有著十分重要的意義。同時(shí)，也對(duì)保證體系和支撐技術(shù)提出了更高的要求。
1借鑒水資源費(fèi)超定額累進(jìn)加價(jià)和居民階梯水價(jià)實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，采用事前方式核定用水指標(biāo)的定額管理類似于計(jì)劃用水管理，更利于在實(shí)踐中推進(jìn);而采用事后方式核定用水指標(biāo)的定額管理，由于主要依賴于定額的準(zhǔn)確性和用水單位用水?dāng)?shù)據(jù)的真實(shí)性，操作難度較大，有利于實(shí)施。
2行業(yè)用水定額是實(shí)施非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)的核心和基礎(chǔ)，因此，編制定額值時(shí)應(yīng)確保調(diào)查范圍具有普遍性，確定定額值時(shí)應(yīng)更加注重合理性和可操作性，并做到及時(shí)修訂。
3定額管理在用水結(jié)構(gòu)單一、用水情況穩(wěn)定的行業(yè)更容易實(shí)施;對(duì)于用水結(jié)構(gòu)復(fù)雜、用水種類多樣的行業(yè)以及同一行業(yè)用戶水平差異較大的用戶，更應(yīng)注重水平衡測(cè)試，綜合分析評(píng)判其用水情況及其合理水平。
對(duì)原文有修改。原文標(biāo)題：非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度的思考與建議;作者：張立尖;作者單位：上海市供水管理處?？窃诮o水排水》2019年第3期。
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